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专项债、传统模式与PPP模式的优缺点

2021-10-26

2014年9月21日国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),意见指出:1、建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。2、推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。

现对政府发行专项债券、采用传统投资模式与PPP模式的优缺点阐述如下:

一、专项债券

政府专项债券的本质是投融资工具,是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

专项债券期限一般为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。

(1)优点:

①发行利率较低、资金成本低(一般为3.5%左右);

②资金筹集周期较短(当年发债当年放款);

③作为重大项目资本金,衍生出“专项债+PPP”或“专项债+市场化融资”模式;

④可在项目建设期融资,专项债发行原则上为已开工项目,未开工项目应符合开工条件,并于债券发行后三个月内开工建设;

(2)缺点:

①债务限额管理,受限于上级财政分配到各地方的债务限额,项目收益债不能超过项目收入覆盖范围,因此缩小了专项债券价值发挥空间,不能解决项目资本金之外全部的资金需求。

②审核流程较为繁琐,需要各县市上报储备项目清单,省财政审核筛选项目,财政部审核筛选项目。财政部分配各省市债务限额、省财政分配各县市债务限额。各县市根据分配的限额,修改发债方案再上报省财政审核。

二、采用传统投资模式

采用传统投资模式为采用财政预算内资金直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等,用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面建设。

(1)优点:

①相较于专项债券、PPP等其他资金筹措方式,传统投资模式一般作为非债券资金进入项目,没有收益和使用期限要求,为无偿使用。

(2)缺点:

①财政资金需要纳入预算,受限于本级财政收入支出规模。对于基础设施和公共事业建设需求大的落后贫困地区,因为本级财政收入少,则可用于投资的资金规模小,反而可发挥作用的空间小。

②投资补助、贴息等财政专项补助申报程序、拨付、监管较为繁琐,单独核算,专款专用,不能挪作他用,且金额有限,不能实质性解决政府投资资金需求。

三、PPP模式

(1)优点:

①可实现政府投资项目更高的效率。PPP项目依靠利益共享、风险共担的伙伴关系,可以有效降低项目的整体成本。

②扩大了政府投资项目的资金来源。PPP模式下项目融资更多地由社会资本完成,从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力,因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩,或信用降低而无法进行大规模融资时,PPP模式可以为政府提供表外融资。

③可提高政府和社会资本的财务稳健性。政府将部分项目责任和风险转移给了社会资本,项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面,由于PPP模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的,且不受周期性的政府预算调整的影响,这种确定性可以提高整个项目生命周期投资计划的确定性和效率,提高财务稳健性。

④可使基础设施和公共服务的品质得到改善。参与PPP项目的社会资本通常在相关领域积累了丰富经验和技术,在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面,PPP模式下,社会资本的收入和项目质量挂钩,政府会根据项目不可用的程度,或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款(付款金额在项目开始时约定);在使用者付费的项目中,使用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。

⑤有助于政府和社会资本实现长远规划。在传统政府模式下,一个项目会被分包成很多子合同,由不同的参与者执行,这些参与者之间通常并没有紧密的合作。在PPP模式下,由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行,虽然联合体也由不同的参与者构成,但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作,项目的不同参与者之间可以得到充分整合,实现良好的协同。此外,由于项目的收益涉及整个生命周期,在利益驱动下,社会资本将基于更长远的考虑,选择Z合适的技术,实现设施长期价值的Z大化和成本的Z小化。而在传统政府模式下,则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。

⑥有助于树立政府的新形象

在PPP模式得到良好推广和执行的情况下,大部分项目都能按时、按预算完成,而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高,可以使公众对政府的美誉度增加,对政府的财政管理能力信心倍增。

(2)缺点:

①社会资本要求的回报较高,融资成本较高。社会资本由于信用水平低,融资成本远高于国债、地方政府债。

②特许经营会导致垄断。PPP模式普遍采用特许经营制度,实际上使中标人获得了一定程度的垄断性,利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱社会资本降低成本、提高服务品质的动力。

③复杂的交易结构带来的运作上的低效率。在PPP项目中,通常需要多个独立参与者通力合作,而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍,特别是在未来发生一些不可预料的事件时,可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。

④公共利益Z大化和社会资本追求投资回报之间的矛盾。如果公共产品、公共服务由政府部门提供,由于政府部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点,公众所付出的直接使用费用较低。在PPP模式下,社会资本需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益,对产品或服务进行市场化的定价,可能增加公众的直接使用成本。


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